从232到301美国违反哪些WTO规则 3月23日,美国开始对部分进口钢铁产品和

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□杨国华

3月23日,美国开始对部分进口钢铁产品和铝产品分别加征25%和10%关税(根据美国贸易法第232节采取的措施,简称“232措施”)。4月2日,美国宣布对来自中国的航空、通信和机械类等价值500亿美元的产品加征25%关税(根据美国贸易法“301条款”采取的措施,简称“301措施”),4月5日又宣称考虑对价值1000亿美元的产品加征关税。美国限制进口的措施,引起了全世界的关注。

主流经济学理论认为,贸易应该是自由的,因为产品流动能够有效配置资源,有利于世界经济的发展。与此同时,产品自由流动也有利于国家之间的交往,为世界和平创造条件。因此,各国应该尽量降低关税,取消进出口数量限制。任意提高关税是不明智的,而且容易引起连锁反应,恶化国家之间关系。历史曾经从正反两个方面印证了这种理论的正确性:上个世纪三十年代经济大萧条,各国纷纷提高关税,限制进口,采取以邻为壑的保护主义政策,直接导致了世界资源争夺和世界大战爆发的后果,而在战后,通过签订《关税与贸易总协定》(GeneralAgreementonTariffsandTrade,GATT)等国际经济条约,各国承诺采取有利于自由贸易的措施,不再随意限制进口,从而促进了世界经济发展,大规模战争没有爆发。1995年,在战后50年成功经验的基础上,成立了世界贸易组织(WorldTradeOrganization,WTO),为国际贸易制订了一系列规则,使得国家之间交往有章可循,井然有序。

WTO有一些基本规则,构成战后国际贸易秩序的基石。其中之一,是各国不得擅自提高关税(GATT第2条)。在GATT签订的时候,每个缔约方对进口产品都承诺了最高关税水平,即“封顶关税”,不得擅自提高。随后,缔约方每隔几年就展开关税谈判,俗称“回合”,进一步降低关税。第8个“回合”于1994年结束,不仅大幅度降低了关税,而且将规则范围扩大到服务贸易和知识产权,并决定成立WTO,不得擅自提高关税也成为WTO最为重要的规则之一。当然,不得提高关税是一项规则,而凡是规则必有例外。WTO规定,在一些特殊情况下,可以提高关税,但是必须遵守严格的条件。

以此观之,232措施显然违反了不得提高关税的规则,而301措施一旦实施,也必将违反这一规则。为了实施232措施,美国商务部公布了长达200余页的调查报告(钢铁报告262页,铝报告239页),认定钢铁和铝进口危害了美国的国家安全,让人猜测美国会援引“安全例外”条款(GATT第21条)进行抗辩。然而,该条款的文意,是说在战争等紧急状态下或者在涉及武器情况下,可以采取限制进出口的措施,而232报告所说的情况,显然不属于该条款范围。至于301措施,则是连所谓“国家安全”借口都没有了。

WTO另一项基本规则,是“最惠国待遇”(GATT第1条),即对所有成员一视同仁,不得亲疏有别。按照这个规则,301措施是明显违法的,因为该措施仅限制中国产品,而不限制其他成员产品。相比之下,232措施名义上是针对产品而不针对国家,但在实施过程中却豁免了很多国家,几乎使得中国成为唯一受限的国家,因此事实上也是违反了最惠国待遇规则。

除了不得提高关税和最惠国待遇规则,301措施还违反了“不得单方面报复”规则(《争端解决谅解》第23条)。该规则要求,如果一成员认为另一成员的做法违反规则,应该向WTO提起诉讼,而不是自行采取报复措施。此处需要说明的是,美国在依据其国内法“301条款”对中国的知识产权和技术转让等进行调查的时候,刻意回避了WTO规则问题,即认为调查事项不属于WTO规则管辖范围,自然不会受制于第23条规则。然而,某个事项是否属于WTO管辖范围,不应由一国自我宣称而决定,否则WTO规则就可以轻易规避了。中国有权主张,301调查事项涉及WTO管辖范围,例如WTO就有专门的知识产权内容,并且中国加入WTO的时候也涉及技术转让等问题,最后由WTO争端解决专家组和上诉机构判定。“301条款”是尽人皆知的单边报复法律,不可能用一个小小的花招就逃避规则约束。

232和301措施违反了WTO基本规则,是对国际贸易秩序的破坏,对世界经济和国际关系造成了负面影响。中国已经将这两项措施诉诸WTO争端解决机制(案件编号分别为DS543和DS544),相信WTO能够对此作出公正裁判。

(作者系清华大学法学院教授,曾任商务部条约法律司副司长,负责WTO争端解决事务)